關于國家級自然保護區生態環境問題整改銷號的指導意見

　　為落實《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，進一步強化自然保護地生態環境監管，規范國家級自然保護區生態環境問題整改銷號工作，推動國家級自然保護區生態環境問題整治和生態恢復取得實效，依據《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國自然保護區條例》等，制定本指導意見。

　　一、總體原則

　　（一）依法依規、實事求是。依據國家現行相關法律法規，結合自然保護區設立時間和法規生效時間以及項目建設時間、所處功能分區、審批情況、生態影響等，實事求是對問題性質進行認定。

　　（二）問題導向、分類整改。堅持問題導向，聚焦國家級自然保護區內礦產資源、工業、小水電、旅游等八類開發建設活動及其他人類活動，按問題類型制定退出、整治和開展生態修復等整改措施，明確整改銷號條件。

　　（三）差別處置、統籌推進。針對歷史遺留問題和新增問題實行差別化處置，妥善處理歷史遺留問題，嚴肅查處新增或規模擴大問題，切實整改違法違規問題，嚴禁“一刀切”，促進生態效益、社會效益和經濟效益相統一。

　　（四）上下聯動、落實責任。推動落實地方政府和自然保護區管理機構主體責任以及行業部門指導監督責任，加強上下聯動、部門協作，形成工作合力，切實推進整改銷號工作。

　　二、整改銷號條件

　　國家級自然保護區問題主要來源于“綠盾”自然保護地強化監督專項行動及自然保護地生態環境日常監管工作，按照《自然保護地人類活動遙感監測技術規范》（HJ 1156-2021）的人類活動分類體系進行分類并納入問題臺賬。國家級自然保護區問題整改銷號應達到違法違規活動停止、處罰賠償執行到位、整治恢復取得實效的基本條件。不同類型問題的具體整改銷號條件如下。

　　（一）礦產資源開發、工業園等項目，已退出自然保護區且達到相關技術規范要求、生態修復效果呈穩定或趨好狀態的，可予以銷號。

　　（二）工業開發、能源開發、旅游開發、交通開發、養殖開發等項目

　　1.位于自然保護區核心區和緩沖區的項目以及位于自然保護區實驗區未批先建的項目，已退出自然保護區且達到相關技術規范要求、生態修復效果呈穩定或趨好狀態的，可予以銷號。

　　2.位于自然保護區實驗區且在自然保護區設立前依法依規批準的項目：

　　（1）經科學評估進行整改后仍會對生態環境存在明顯不利影響的項目，已退出自然保護區且達到相關技術規范要求、生態修復效果呈穩定或趨好狀態的，可予以銷號；

　　（2）經科學評估認定對生態環境影響較小，整治后污染物排放未超過國家和地方規定的污染物排放標準，符合法律法規有關規定，符合國家相關產業政策和自然保護區建設管理要求，且自然保護區管理機構和項目運營者已制定長效監督管理措施，可予以銷號。

　　3.位于自然保護區實驗區的違法違規審批或審批手續不全或批建不符（審批手續包括但不限于立項、規劃、用地、環評、使用林地等，下同）的項目：

　　（1）經科學評估進行整改后仍會對生態環境存在明顯不利影響的項目，已退出自然保護區且達到相關技術規范要求、生態修復效果呈穩定或趨好狀態的，可予以銷號；

　　（2）對于工業開發和旅游開發項目，經科學評估認定依法規范生產運營對生態環境影響較小，已依法依規糾正審批或完善手續或拆除違建部分，污染物排放未超過國家和地方規定的污染物排放標準，符合法律法規有關規定，符合國家相關產業政策和自然保護區建設管理要求，且自然保護區管理機構和項目運營者已制定長效監督管理措施，可予以銷號；

　　（3）對于線性能源基礎設施（如輸變電線路、油氣輸送設施等）和涉及民生的交通基礎設施，經科學評估認定維持現狀對生態環境影響較小，已依法依規糾正審批或完善手續或拆除違建部分，污染物排放未超過國家和地方規定的污染物排放標準，符合法律法規有關規定，符合國家相關產業政策和自然保護區建設管理要求，且自然保護區管理機構和項目運營者已制定長效監督管理措施，可予以銷號；

　　（4）對于養殖開發項目和涉及民生的交通基礎設施，經科學評估認定對生態環境影響較小，已依法依規糾正審批或完善手續或拆除違建部分，污染物排放未超過國家和地方規定的污染物排放標準，符合法律法規有關規定，符合國家相關產業政策和自然保護區建設管理要求，且自然保護區管理機構和項目運營者已制定長效監督管理措施，可予以銷號。

　　（三）小水電設施

　　小水電設施的整改銷號參照《水利部 發展改革委 自然資源部 生態環境部 農業農村部 能源局 林草局關于進一步做好小水電分類整改工作的意見》（水電〔2021〕397 號）和《水利部辦公廳關于印發長江經濟帶小水電清理整改驗收銷號工作指導意見的通知》（水電辦〔2020〕109 號）處理。

　　（四）其他人類活動

　　對于其他人類活動問題，應綜合考慮自然保護區設立時間、《中華人民共和國自然保護區條例》生效時間以及人類活動所處功能分區、生態環境影響程度、項目審批情況等因素，參照上述整改銷號條件依法依規處理。整改銷號條件中，退出是指相關開發項目和設施實現“兩斷三清”（即切斷工業用水、用電，清除原料、產品、生產設備）后，視情通過依法限期拆除構筑物、轉換用途等退出自然保護區。生態修復應當按照《裸露坡面植被恢復技術規范》（GB/T 38360）、《退化草地修復技術規范》（GB/T 37067）、《礦山生態修復技術規范》（TD/T 1070）、《海洋生態修復技術指南》（GB/T 41339）等相關技術規范科學開展。

　　三、涉及范圍和功能分區調整問題的處置

　　國家級自然保護區范圍和功能分區調整涉及需要整改的問題時，不得“以調代處”“以調代罰”，其整改銷號工作依據如下原則處置。

　　自然保護區設立前依法依規批準的開發建設項目，其占用區域經科學評估認定確實不具備自然保護區條件，已依法依規將相關區域調出自然保護區的，可予以銷號；其占用區域經科學評估認定不具備相應功能分區條件，已依法依規對相關區域進行功能分區調整，并符合相應功能分區管理要求的，可予以銷號。

　　自然保護區內未批先建、批建不符、違法違規審批或審批手續不全的開發建設項目，其占用區域經科學評估認定確實不具備自然保護區條件，相關項目拆除后會造成二次生態破壞、無法有效生態修復或者生態修復成本巨大，在行政處罰到位、依法追究相關責任者的法律責任和生態環境損害賠償責任后，已依法依規將相關區域調出自然保護區的，可予以銷號。

　　四、不納入現階段整改銷號問題臺賬的情形

　　在符合現行法律法規和不破壞生態功能的前提下，下列情形納入人類活動總臺賬，不納入現階段整改銷號的問題臺賬，但不得擅自擴大建設規模、新增設施或改變用途。

　　（一）零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模、符合相關法律法規和污染物排放標準前提下，修繕生產生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖活動。

　　（二）因國家重大能源資源安全需要開展的戰略性能源資源勘查，公益性自然資源調查和地質勘查。

　　（三）生態環境監測、水文水資源監測設施，經依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集活動。

　　（四）符合已批復的自然保護區總體規劃的非營利性管護基礎設施。

　　（五）因病蟲害、外來物種入侵、維持主要保護對象生存環境等特殊情況，經批準的重要生態修復工程。

　　（六）依法批準的廣播通信、防災減災、應急搶險救援等設施。

　　（七）自然保護區設立前已存在的文物古跡、宗教活動場所，經依法批準的考古調查發掘和文物保護活動。

　　（八）必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃及交通、防洪等法定專項規劃并依法審批的線性基礎設施（如輸變電線路、油氣輸送設施、鐵路等）、防洪設施（包括堤防、護岸、排水渠系等）和供水設施建設與運行維護，以及依法批準的通組、通戶等農村公路的新建和硬化項目。

　　（九）審批手續完備且對自然保護區生態環境影響較小的脫貧攻堅、鄉村振興工程項目。

　　（十）國防工程及相關設施。

　　五、銷號流程

　　省級生態環境部門應根據本指導意見，結合本行政區域具體情況，建立健全工作機制，制定本行政區域國家級自然保護區問題整改銷號相關規定或實施細則，明確銷號責任主體和銷號程序，銷號程序應當包括申請、驗收、公示、意見反饋、銷號、公開、備案等環節，確保整改銷號工作依法依規、規范有序。

　　省級生態環境部門每年將銷號情況和問題臺賬上報生態環境部，并抄送省級自然保護區行政主管部門。總結報告應說明整改銷號總體情況、存在的問題、工作建議等。

　　六、組織實施

　　省級生態環境部門要高度重視國家級自然保護區問題整改銷號工作，因地制宜制定整改銷號相關規定，加強組織協調，做好科學評估，強化日常監管，扎實推進生態環境問題整改和生態修復，切實提升生態系統多樣性、穩定性、持續性。

　　（一）加強組織協調。省級生態環境部門要根據本指導意見，加強本行政區域國家級自然保護區問題整改銷號工作的組織、指導、協調和監督。嚴格把關，防止敷衍整改、表面整改、虛假整改等問題。主動作為，督促有關地方和部門按時序進度抓緊整改，嚴禁平時不作為、急時“一刀切”。

　　（二）科學規范整改。省級生態環境部門要建立評估制度和機制，指導和監督有關部門和自然保護區管理機構按照相關標準規范，科學評估建設項目生態環境影響程度，為制定整改措施或方案提供依據。督導項目運營者制定整改措施或方案，明確責任主體、目標任務、重點措施和完成時限等，按相關程序報批后實施。遵循自然規律，堅持自然恢復為主、人工修復為輔，扎實推進生態修復，杜絕形式主義。

　　（三）強化日常監管。各級生態環境部門要督促指導整改銷號責任主體，對國家級自然保護區內所有生態環境問題實施臺賬管理。加強對不納入現階段整改銷號問題臺賬情形的監督檢查，防止擴大規模、改變用途。加強對已銷號問題的日常監管，防止“死灰復燃”。依法依規嚴格審批自然保護區內新建項目。視情通報、約談整改遲滯、“一刀切”、弄虛作假等問題，對于違反相關法律法規的責任者，依法處理，或者按照有關機制規定移送相關機關、部門處理。

　　本指導意見出臺前已經銷號的問題，符合本指導意見要求的，原則上予以認可；不符合本指導意見要求的，應予以糾正。省級生態環境部門應組織開展已銷號問題復核，督促整改工作取得實效。

　　本指導意見將根據自然保護地相關法律法規的制定修改變化情況適時進行修訂。